于是，在始皇帝的诏令下，将全国划分为三十六郡，每郡设郡守、郡尉、郡丞，分别负责地方的行政、治安、牢狱，郡守和郡尉均为两千石俸禄，郡丞六百石俸禄。郡之下设县，县下设乡、亭、里，每乡有三老，负责赋税的征集和土地的分配。

        国家把所有可用的土地分给百姓耕种，百姓每年向国家缴纳一定额度的赋税，剩余的粮食可归自己支配，百姓种粮的积极性被广泛调动。百姓因为头发均用黑色的布料包裹，因此改称“黔首”。

        在秦国施行的耕地政策开始在全国范围内推广。

        不久之后始皇帝又下令将各郡县多余的兵器全部上缴。

        天下战乱日久，兵器散乱，山东六国几乎家家都囤有兵器，一旦有人造号召造反，黔首就有可能携带兵器响应，这对秦国统治是一个很大威胁。廷尉李斯限令各郡县一月之内将所有兵器上缴，否则以谋反罪论处。

        楚国故地九江郡民风彪悍，很多人以打猎为生，不愿上缴兵器，都把兵器藏匿到外面，对外称道并无兵器。即使官府搜查到，也可谎称不是自己的，从而逃脱制裁。

        收缴兵器之前李斯就曾派人核查过每个郡县的兵器数量，因此下令收缴兵器时一并下达的还有收缴兵器的数量指标，如果不能完成将被问罪。

        此时，九江郡守熊健如同热锅上的蚂蚁，不知如何是好。急找郡尉王福成商议对策：“如今黔首均不愿交出兵器，各自藏匿，如何是好？”

        王福成眼珠一转，道：“我朝以法治天下，虽然颁布法令，超过十日不上交就可治罪，但各家各户争相藏匿，府兵不了解情况，很难找到证据，无证据就无法治罪了。”

        熊健是个急性子，忙问道：“这个我也知道，不然就不会如此着急了，王郡尉可还有什么其他办法？”

        “郡守大人稍安勿躁，我近日研习商君之法，其中有个‘告发连坐’之法可以破解现在的困境。府兵对各家各户都不熟悉，但是黔首们的四邻之间是最为熟悉的，以四邻互相监视，也是最为有效的。”

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